Serie de Informes sobre Bolivia

Decreto del Presidente Evo Morales Para la Nacionalización del Gas y el Petróleo

Junio de 2006

Por Gretchen Gordon

Nota del Editor: Para los lectores interesados en este tema, sugerimos también leer el análisis de la cobertura de los medios sobre el decreto preparado por el Centro para la Democracia y que puede ser visto aquí.

I. Introducción

El Primero de Mayo de 2006, el presidente boliviano Evo Morales promulgó el decreto número 28701declarando la “nacionalización” de las reservas de hidrocarburos en Bolivia. El decreto estuvo acompañado de una serie de imágenes que dieron la vuelta al mundo en la que se ven tropas del ejército enviadas por Morales para “proteger” los campos de petróleo y gas.

La demanda popular por la nacionalización del gas y el petróleo comenzó tiempo atrás en Bolivia y ha sido tema central en la política en los últimos tres años. En julio del 2004, más del 90% de los votantes de un referéndum apoyaron la posibilidad de una recuperación del control de las reservas de gas y petróleo. La nacionalización fue también uno de los puntos centrales en la campaña de Morales durante las elecciones del 2005.

En general, la cobertura de los medios en el exterior sobre el anuncio de Morales, ha exagerado perceptiblemente las características del decreto, y pintado un escenario más radical sobre el contenido de esta medida y de las acciones del gobierno. Este trabajo pretende explicar el decreto, proporcionar un contexto histórico, discutir algunos planteamientos del mismo y analizar los posibles escenarios en los meses siguientes.

II. El decreto de “Nacionalización” en breve

En esencia el decreto de Morales es un intento por revertir parcialmente la “capitalización” de las reservas de gas y petrolero que se llevó a cabo durante la década de los 90. Bajo el proceso de la capitalización, la compañía estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), fue cortada en pedazos y cada parte fue vendida al precio más bajo del mercado. Los impuestos y regalías por la exportación de estos recursos fueron también reducidos.

El decreto de Morales está muy lejos de encajar en el esquema clásico de la “nacionalización”, en el cual las corporaciones extranjeras son expulsadas del país y todas las operaciones son asumidas por el gobierno. Muy por el contrario, busca que el estado boliviano adquiera la mayoría, asuma mayor interés en los cinco consorcios que una vez fueron los componentes de la empresa estatal a través de una combinación de nuevas compras y negociaciones. El decreto aumenta, además, los réditos del gobierno de dos de los campos de gas más productivos de Bolivia y establece un plazo de seis meses en el cual las compañías petroleras extranjeras deben renegociar sus contratos existentes con el gobierno. La meta final es reconstituir YPFB e incorporarla en la toma de decisiones y el diseño sobre la dirección que tomara el sector de los hidrocarburos en Bolivia

Para poner esto dentro de una perspectiva histórica, mientras el decreto posibilita al gobierno la obtención de mayores ingresos, mayor participación interna y la supervisión del sector, el hecho de recuperar la mayoría de acciones en las cinco de las que una vez fueron parte de la empresa estatal, no se parece en nada al proceso de nacionalización del petróleo que se vivió en 1937 y 1969 en las cuales el gobierno recuperó las empresas extranjeras (con compensación). La nacionalización de Morales es más cercana, irónicamente, a lo que el ex presidente Gonzalo Sánchez de Lozada (el arquitecto de las reformas recientes conocidas como el Consenso de Washington) originalmente propuso como modelo para la privatización del sector en 1992 – empresas a riesgo compartido publico-privadas en las cuales el estado mantiene propiedad de la mayoría. Y al igual que en el decreto de Morales, aplica ese objetivo solamente a las cinco compañías que eran previamente parte de la empresa estatal.

Las acciones que se necesitan para alcanzar la mayoría en las cinco compañías afectadas serán adquiridas mediante una combinación de re-compras y negociaciones El decreto también establece un plazo de seis meses en las cuales las compañías extranjeras deben renegociar sus contratos vigentes con el gobierno y ceder a YPFB reconstituido su lugar en la administración y desarrollo de la industria hidrocarburifera.

Otros elementos del decreto incluyen:

1. Una declaración de que el estado boliviano estaría recuperando la “propiedad, la posesión y el control absoluto y total” de sus recursos hidrocarburiferos.

El decreto presenta a la intención del gobierno de ejercer control sobre todos los aspectos del desarrollo de la industria incluyendo “control y la dirección” de la producción, de la comercialización, del transporte, y de la definición en los niveles del precio y del volumen. El decreto no se refiere ni ordena la confiscación de la propiedad ni los activos de las compañías privadas ni tampoco las expulsa del país (a pesar de alusiones a tales hechos en la cobertura de los medios extranjeros). La “recuperación” descrita en el decreto se refiere a la reafirmación de la propiedad de las reservas del gas y petróleo una vez que se hayan sido extraídas de la tierra y se hayan separado y reafirma, también, el dominio del gobierno boliviano sobre la planificación de la industria según lo establecido en la constitución, así como su participación en toda la cadena productiva.

2. Un periodo de 180 días para la renegociación de los actuales contratos de explotación de petróleo y gas.

Según un dictamen del Tribunal Constitucional, dado que ninguno de los contratos actuales fue aprobado por el Congreso Boliviano, como requiere la Constitución Política del Estado, todos ellos son ilegales. La renegociación de estos contratos fue ya un mandato de la ley 3058 aprobada el año pasado durante la administración del entonces presidente Carlos Mesa y fue aprobado por el Congreso Boliviano (en el cual el partido MÁS de Morales era minoría). Las fechas establecidas para la renovación han sido cambiadas varias veces.

En esencia, entonces, esta disposición del decreto de Morales simplemente refuerza la ley aprobada el año pasado, pero con una estipulación adicional: que a aquellas compañías que no renegocien sus contratos en el plazo de los seis meses no podrán seguir operando en Bolivia. Además, estas renegociaciones de los contratos probablemente incluirán algunos incrementos en los impuestos y las tasas que las compañías deben pagar, montos que estarán basados en la auditoria de los costos de operación, amortización de inversiones y utilidades que estas reciben y que ya está en proceso.

3. Recuperación de la mayoría de las acciones (50% + 1) de las cinco empresas “capitalizadas” y privatizadas creadas en los 90’s a partir de la empresa estatal YPFB.

El decreto hace referencia a las intenciones del gobierno para obtener una mayoría de participación en las cinco principales compañías hidrocarburíferas que fueron creadas hace una década como resultado de la división de las operaciones de la empresa estatal.

Tres de las cinco compañías afectadas son empresas de carácter publico-privado creadas durante el proceso de “capitalización” de YPFB , y bajo presión del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en la década de los 90’s.

  • Chaco – (liderizada por la British Petroleum) que realiza exploración y producción.
  • Andina – (liderizada por la española Repsol) que también realiza exploración y producción.
  • Transredes – (una subsidiaria de la Shell y la Enron) responsable del transporte de petróleo y gas por medio de ductos dentro de Bolivia y para la exportación.

Las otras dos compañías afectadas por esta parte del decreto fueron creadas siguiendo el mismo esquema privatizador a fines de los 90’s.

Empresa Boliviana de Refinacion (ERB) – dos refinerías controladas por la estatal brasilera Petrobras.

Compañía Logística de Hidrocarburos de Bolivia (CLHB) – un consorcio alemán/peruano encargado del transporte a través de tuberías y almacenamiento.

La recuperación de las acciones se realizara mediante la compra de las mismas y negociaciones.

4. Un incremento en la participación del gobierno que va del 50% al 82% de las operaciones en Bolivia de dos de los campos más productivos de petróleo y gas.

Los impuestos y regalías vigentes para el petróleo y el gas son del 50% (bajo la ley aprobada durante la administración de Carlos Mesa). El decreto agrega una “participación” adicional del 32% que iría a financiar el fortalecimiento de YPFB para convertirla en una empresa productiva. Sin embargo, esta nueva tarifa se aplica solamente a los dos campos más productivos de Bolivia – San Antonio y San Alberto, que representan el 70% de la producción actual del país. Petrobrás, Repsol y Total son las únicas compañías que serían afectadas por esta parte del decreto. Los campos y compañías más pequeñas continuarán pagando la tarifa del 50%. Los funcionarios de YPFB estiman que este aumento generará 20 millones de dólares mensuales durante el periodo de transición de 180 días.

5. Una auditoria de las inversiones y ganancias de las compañías operadoras de petróleo y gas en Bolivia.

El propósito de la auditoria es determinar exactamente qué compañías han invertido, cuál es el monto que se ha pagado al gobierno y qué ganancias han obtenido. De acuerdo a esta información, los auditores podrán determinar qué compañías han estado pagando menos al gobierno o han estado violando los términos de sus contratos. La auditoria también servirá para determinar qué niveles de impuesto son financieramente viables para cada compañía basada en el hecho de si la compañía ha recuperado o no sus inversiones a la fecha. Después de la auditoria de los 180 días, los impuestos del 50% y 82% podían aumentar o disminuir dependiendo de la compañía.

III. Algunos antecedentes históricos

Por décadas, antes de la privatización de los hidrocarburos, YPFB, la empresa estatal, fue la mayor fuerza económica en la nación y un recurso clave de ingresos públicos. Originalmente creada en 1937, en 1985 YPFB tenía casi 2.6 billones en activos y un valor neto de 1.2 billones de dólares. En el pasado, YPFB fue duramente criticada por su ineficiencia, sin embargo, era una compañía solvente y financieramente estable que contribuía 3.5 billones al Tesoro Nacional entre 1985 y 1995 lo que correspondía al 38 y 60% del total de los ingresos del estado.

Este periodo finalizó cuando Bolivia adoptó las políticas de “liberalización económica” o el llamado Consenso de Washington, un programa de reformas del Mercado impulsadas en Bolivia entre 1980 y 1990 como una condición para la ayuda externa. En 1993, la administración del entonces Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, con la ayuda del Banco Mundial y el FMI, comenzó un proceso de entrega de las empresas estatales, incluyendo el petróleo, a compañías extranjeras.

Debido a que la privatización tenía y aun tiene connotaciones negativas en Bolivia, el plan de Sánchez de Lozada introdujo el concepto de “capitalización”. La teoría detrás del esquema de “capitalización” de Sánchez de Lozada fue ilustrado en el slogan de su campaña electoral: “1+ 1=2”. Los bolivianos mantendrían control del 51% de todas las empresas capitalizadas mientras que las corporaciones extranjeras tendrían el 49% libre de costos, a cambio del compromiso de invertir la misma cantidad. Las inversiones estatales más las inversiones privadas, doblarían, teóricamente, el valor y el potencial económico de una de las industrias más estratégicas del país.

Por medio de la “capitalización” de YPFB el gobierno entregó billones de dólares de los activos públicos – en infraestructura así como reservas de gas y petróleo – a las corporaciones privadas (todas extranjeras) y se cortaron radicalmente los ingresos por regalías de 50 a 18%. Al finalizar el proceso, la relación 51/49% entre el estado y las compañías cambió completamente poniendo la mayoría de las acciones en manos privadas. Por otro lado, las acciones no se mantuvieron en poder de los bolivianos individualmente, sino que pasaron a manos de dos administradores privados de fondos de pensiones. En los años siguientes, las acciones de los bolivianos nuevamente disminuyeron cuando el gobierno fue forzado a vender sus acciones y prestarse varios millones de dólares para realizar los pagos necesarios que no estaban siendo cubiertos por los pocos dividendos que provenían de las compañías capitalizadas.

IV. Análisis: elementos e implicaciones

Lo que el decreto irá desarrollado a medida que vaya siendo implementado –en términos de ingresos públicos, inversión extranjera, y un otro rango de elementos—está aun por ser visto. Sin embargo, algunos de los temas claves que el decreto de Morales pone en consideración, son los siguientes:

Es un signo en el cambio de dirección económica

Más allá de los aspectos específicos del decreto, la acción del gobierno por asegurar el control del estado sobre el petróleo y el gas debe ser visto también dentro de un contexto mayor en el cual se buscan reducir dos décadas de políticas económicas impuestas desde afuera y como una reafirmación de la soberanía nacional. El decreto es el único paso que se ha dado en seis años destinado a revertir la política nacional de adopción de los dictámenes del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.

Esos esfuerzos ganaron la fuerza en el 2000 cuando la gente de Cochabamba paralizó la ciudad en tres oportunidades para revertir la privatización del sistema público del agua de la ciudad que se encontraba en las manos de la compañía Bechtel, una corporación con base en California. Los esfuerzos continuaron en las movilizaciones a lo largo del país en febrero de 2003 cuando la población se movilizó en contra de la implementación por parte de Sánchez de Lozada de un nuevo impuesto sobre la renta de la gente con más bajos recursos -política impulsada por el Fondo Monetario Internacional. Desde el 2003 el futuro del petróleo y el gas (Bolivia tiene la segunda reserva más grande en el continente) se volvió parte importante de un movimiento grande que llevó, tanto a la renuncia de Sánchez de Lozada a la presidencia en octubre del 2003, como a la impresionante victoria de Evo Morales en las elecciones de diciembre de 2005.

¿Es el decreto realmente “Nacionalizador”?

Las declaraciones de Morales y la cobertura de la prensa extranjera después del lanzamiento del decreto hacen que todos llamen a la acción gubernamental como “nacionalización”. El termino “nacionalización” tradicionalmente significa expropiación, o la toma de activos privados (con o sin indemnización) para hacer de un área económica propiedad del gobierno. La expropiación con compensación o indemnización es un derecho internacional de las naciones soberanas cuando actúan tomando en cuenta el bien público. Sin embargo, la política del gobierno de Morales no ha tomado el camino de la expropiación. De hecho, la política de Morales no es realmente la nacionalización en el sentido tradicional, sino mas bien la renegociación de los contratos.

Nacionalización o no, la pregunta más importante que surge de la nueva política hidrocarburifera es la siguiente: ¿cuánto control tendrá el gobierno sobre las decisiones claves y los réditos? En los años 90, Bolivia fue de una compañía estatal activa que participaba en la totalidad de la cadena productiva, contratando compañías privadas donde fuera ventajoso; de esa posición paso a ceder casi todo el control (incluyendo las reservas e infraestructura) a las compañías extranjeras. La pregunta que surge entonces es ¿cuán lejos en el pasado oscilará el péndulo?

Muchos en Bolivia argumentan que el gobierno no esta yendo muy lejos en las reformas para la recuperación de estos recursos. Muchos movimientos sociales han hecho un llamado para la expropiación sin indemnización de todas las compañías extranjeras que están operando en Bolivia, y para ello hacen referencia a la inconstitucionalidad de los contratos, el incumplimiento por parte de las compañías de obligaciones contractuales. Los críticos también apuntan a millones de dólares en contrabando, evasión de impuestos y violaciones medioambientales.

¿Cuánto control recuperará el gobierno? La recuperación de la mayoría de las acciones en las cinco compañías otorgará al gobierno la posibilidad de participar en toda la cadena productiva (desde la exploración, hasta el refinamiento), pero el “control” es una cuestión completamente diferente. El decreto todavía deja a la española Repsol, a la francesa Total y a la brasilera Petrobrás operando el 83% del total de las reservas de gas y el 86% de las reservas de petróleo. Mucho dependerá del proceso de renegociación de los contratos existentes y de la habilidad del gobierno boliviano de ser un efectivo regulador de las compañías que continuarán en el negocio del gas y petróleo en Bolivia.

El efecto en los ingresos gubernamentales

El incremento en la participación del gobierno del 50% al 82% de los dos campos más productivos en Bolivia otorgará ingresos significativos para la recomposición de YPFB. Los críticos, sin embargo, argumentan que la tasa de incremento es solo parcial, mencionando que el campo Margarita (el campo más grande de gas), controlado por la Repsol, continuará pagando el 50% porque actualmente no está produciendo en toda su capacidad. Muchos otros campos tampoco serán afectados por el incremento de las tasas.

En relación a los ingresos del gobierno, más importante que los niveles de los impuestos y regalías, es el establecimiento de precios en base a los cuales estos impuestos y regalías son determinados. Desde la privatización los precios internos del gas y petróleo se fijaron en base al precio del mercado internacional, y a menudo se requieren subvenciones del gobierno para mantener los precios del gas y derivados del petróleo accesibles a los bolivianos. Los niveles del precio para la exportación, sin embargo, fueron establecidos a través de contratos con tarifas bajas, llevando a un escenario cuestionable en el cual Repsol Bolivia, por ejemplo, vende el gas natural a Repsol Argentina a precios mucho más bajos que los precios internacionales pagando los impuestos al gobierno en base a estos precios. Posteriormente la Repsol industrializa el gas en la Argentina y lo vende a los consumidores chilenos a precios internacionales, obteniendo así ganancias extraordinarias.

Mientras que la recuperación de las refinerías por parte del gobierno le dará a éste el poder de fijar los precios del gas y petróleo y sus productos en el mercado interno, el establecimiento de los precios de exportación todavía será determinado mediante difíciles negociaciones contractuales con las compañías extranjeras. De acuerdo a algunos analistas, si bien el aumento en la tarifa de participación hasta el 82% podría otorgar al gobierno un ingreso adicional de alrededor de 300 millones de dólares, la falta del establecimiento de precios más altos del gas con el Brasil y la Argentina podría costar al gobierno 3 billones de dólares en ingresos potenciales cada año. Fijar precios base mas altos con los vecinos que compran gas a Bolivia, seguirá siendo una de las cuestiones más complicadas a encarar en la implementación del plan del gobierno.

Riesgos Financieros y Estabilidad Económica

Otro elemento es el riesgo financiero asociado con el decreto. Andina, una de las capitalizadas que el gobierno controlará, esta sumamente endeudada. A través el decreto, el gobierno también se compromete a mantener los pagos por dividendos a los fondos de pensiones creados como parte del proceso de capitalización. Sin embargo, los dividendos que provienen de las empresas capitalizadas nunca pudieron cubrir económicamente el sistema de pensiones del país. Por lo tanto, el gobierno se estaría comprometiendo a mantener este sistema poco sustentable para llenar el déficit que fácilmente puede alcanzar decenas de millones de dólares anuales. Otro riesgo potencial es la de una demanda legal por un millón de dólares por parte de las compañías afectadas con la revisión de los contratos.

Si bien muchos hablaron de que las corporaciones extranjeras podrían suspender sus negocios en Bolivia, la situación económica actual no parece inestable. Bolivia tiene gas en abundancia y fácilmente accesible en una región llena de futuros compradores potenciales. Los consumidores de Argentina y Brasil (dos de las actuales regiones donde Bolivia exporta) son dependientes del gas boliviano.

Habrá muchas negociaciones, muchos tiras y afloja en ambos lados, inclusive amenazas de acciones legales. Pero Bolivia ocupa un buen lugar en la mesa y el decreto no quita a ninguna de las corporaciones la posibilidad de seguir obteniendo beneficios; lo único que hace es cortar las exorbitantes ganancias a las que están acostumbradas por la venta del gas boliviano. Cuán significante será el corte es algo que todavía esta por verse en las negociaciones que se vienen, especialmente aquellas que se refieren al precio.

V. ¿Qué viene después?

La única cosa cierta es que la política boliviana sobre el petróleo los hidrocarburos está aún lejos de ser determinada. El decreto en sí mismo es una medida temporal y una parte de la política de reestructuración emprendida por el gobierno. El gobierno continúa hablando del “proceso de nacionalización” y los bolivianos están esperando a ver que dirección tomará el siguiente paso.

El proceso más critico será sin duda alguna el periodo de negociación de 180 días y la auditoria que ira hasta fines de octubre, muchas cosas podrían cambiar entonces. Otro factor a considerar es el de la Asamblea Constituyente en agosto y que dará inicio a un largo proceso para el diseño de la nueva constitución y que podría tomar el tema el gas en el mismo.

Créditos

Este documento es parte de una serie de análisis sobre Bolivia y fue escrito por Gretchen Gordon y editado por Jim Shultz (JShultz@democracyctr.org). Está basado en una investigación en proceso por parte de Gretchen Gordon y Aaron Luoma y forma parte también de una investigación sobre el gas por dos organizaciones bolivianas, el Centro de Estudios Superiores Universitarios (CESU) de la Universidad Mayor de San Simón y el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario. (CEDLA), así como la investigación del profesor Mirko Orgaz García en la universidad de San Andrés.

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